Die Tücken der EU-Kleinanlegerstrategie stecken im Detail

Im Mai legte die EU-Kommission einen Gesetzesentwurf für ihre Kleinanlegerstrategie (RIS = Retail Investment Strategy) vor. Erklärtes Ziel des Entwurfs ist es, Sparern einen besseren Zugang zum Kapitalmarkt zu ermöglichen, damit diese von den höheren Renditen profitieren, die dort in der Regel erzielt werden können. Die Finanzmärkte seien aber sehr komplex und viele Produkte schwer verständlich, was Verbraucherinnen und Verbraucher abschrecke.

Paradoxerweise scheint es so, als wolle die EU die Lage für Verbraucher eher erschweren. In der Anlageberatung sollen zahlreiche neue Informations- und Dokumentationspflichten kommen, die den Beratungsprozess weiter bürokratisieren. Durch Referenzbenchmarks, die von EU-Behörden festgelegt werden sollen, greift die Bürokratie zudem tief in das Berater-Kunden-Verhältnis ein. Letztlich enthält der Entwurf nach wie vor eine Form des Provisionsverbots, das Auswirkungen auf den Umfang von Beratungsdienstleistung haben kann.

In der Finanzbranche gab es zunächst ein großes Aufatmen, als im Rahmen der Veröffentlichung die Meldung hereinkam, ein pauschales Provisionsverbot sei im Entwurf nicht mehr enthalten. Nur ein Teil-Provisionsverbot für reine Ausführungsgeschäfte (execution only) sei noch geplant. Bei genauer Studie des Entwurfs relativiert sich die Erleichterung jedoch schnell. Zunächst ist auch das pauschale Provisionsverbot immer noch auf der Agenda. Denn nach einer Evaluierungsphase von drei Jahren sieht der Entwurf eine erneute Prüfung der Einführung eines Pauschalverbots vor. Ob man von „Teilverbot“ oder besser von „Provisionsverbot mit Ausnahmen“ sprechen sollte, ist zum jetzigen Zeitpunkt schwer zu sagen. Ausführungsgeschäfte machen bereits einen hohen Anteil am Gesamtvolumen im Wertpapiergeschäft aus. Diese provisionsfrei zu stellen, berücksichtigt nicht, dass zur Durchführung dieser Geschäfte eine technische und personelle Infrastruktur geschaffen und betrieben werden muss, die Kosten verursacht. Der Gesetzgeber kann nicht erwarten, dass solche Bankdienstleistungen kostenlos zur Verfügung gestellt werden. Fallen Ertragskomponenten weg, wirkt sich das langfristig negativ auf das Angebot aus, was den Interessen von Kleinanlegern widerspricht. Auch geht aus dem Entwurf nicht klar hervor, welche Geschäfte genau von dem Teil-Provisionsverbot betroffen sind. Je nach Definition könnten die geplanten Regulierungen weitreichende Teile des Bankgeschäfts maßgeblich betreffen. Sollte ein Kunde beispielsweise eine Beratung bei seinem Kundenbetreuer in der Filiale in Anspruch nehmen, das Geschäft samt Geeignetheitsprüfung dann aber zeitverzögert online abschließen, so fällt dies möglicherweise unter „beratungsfreies“ Geschäft und damit unter das Verbot.

Mit dem Gesetzesentwurf sieht die Kommission außerdem vor, europäischen Behörden – namentlich der ESMA und der EIOPA – umfangreich neue Zuständigkeiten zu übertragen. Dabei soll die Erstellung zentralisierter Referenzbenchmarks über das Preis-Leistungs-Verhältnis von Finanzprodukten eine zentrale Aufgabe dieser Stellen werden. Firmen sollen dazu ausgeweiteten Meldepflichten unterstellt werden und verpflichtend auf diese behördlich definierten Maßstäbe verweisen müssen. Problematisch ist dabei, dass ein amtlich gesetzter Rahmen allein den Preis in den Fokus stellt und kaum die Berücksichtigung von Wettbewerb und Qualitätsaspekten zulässt. Die „best interest“ und „value for money“ Ideen preisen somit anhand starrer Empfehlungen lediglich das günstigste Produkt an. Damit entsprechen sie aber nicht unbedingt der am besten zum Kunden passenden Anlagemöglichkeit. „One size fits all“ trägt den individuellen Bedarfen der Kundinnen und Kunden keinerlei Rechnung. Durch die erforderliche Benchmark-Dokumentation entsteht darüber hinaus erfahrungsgemäß eine Informationsüberlastung der Anleger, die dadurch von einer Investitionsentscheidung gegebenenfalls abgeschreckt werden. Damit würde die Kleinanlegerstrategie das eigentliche Ziel der Investitionsförderung völlig verfehlen. Den Aufsehern werden weiterhin wesentliche Rechtsetzungskompetenzen zuteil. Von der Befugnis zur Auferlegung von Offenlegungspflichten über das Setzen von Regulierungsstandards bis hin zur aktiven Prüfung geben sie zu viel Handlungsspielraum in kritischen Fragen, die eine parlamentarische Legitimation erfordern sollten. Ein Übergehen der Legislativen ist nicht nur demokratietheoretisch bedenklich, sondern sorgt auch für Rechtsunsicherheit.

Das offizielle Ziel der Europäischen Kommission ist eindeutig und für sich auch begrüßenswert. Die europäischen Sparer sollen näher an den Kapitalmarkt gebracht werden, um sie besser von den dort höheren Renditen profitieren zu lassen. Bei der Umsetzung dieses Ziels wird allerdings nur wenig auf die Eigenständigkeit der Verbraucher vertraut. Die Bestimmungen aus der Gesetzesvorlage zeichnen das Verbraucherbild der Kommission: Anleger haben unzureichende finanzielle Bildung und sind bei ihren Anlageentscheidungen auf die staatliche Weisung angewiesen. In der Realität bilden sich Kapitalmarktinteressierte privat weiter und entwickeln (zusammen mit ihrem Bankberater) ihre eigenen Ideen von optimaler Vorsorge. Die Informationspflichten, welche die Gesetzesvorlage vorsieht, bevormunden ebendiese Kunden, indem formelle Geeignetheitsprüfungen vorgesehen sind, individuelle Vorbildungen aber nicht angerechnet werden. Es wirkt, als wäre die EU der Meinung, jedes Detail eines individuellen Beratungsprozesses im Vorfeld regulieren zu können. Das Ziel, Komplexität zu reduzieren und Anleger zu ermutigen, verkehrt sich durch den jüngsten Vorschlag so ins Gegenteil.

Neben all der berechtigten Kritik an den starken Markteingriffen und dem paternalistischen Ansatz des Pakets gibt es auch positive Aspekte, auf die sich die Kommission stärker fokussieren sollte. So ist beispielsweise die Vereinheitlichung und Digitalisierung von Offenlegungspflichten in den Regularien MiFID und IDD analog zur „Europarente“ (PEPP) ein richtiger Schritt, um bürokratische Hürden zu reduzieren.

Zudem ist die geplante Förderung der finanziellen Bildung positiv herauszustellen. Durch Bildungsangebote werden Verbraucher in die Lage versetzt, selbstbestimmt informierte Entscheidungen zu treffen. „Financial literacy“ zu fördern und den Anlageprozess zu vereinfachen, sind bessere Wege, um Kleinanleger zu ermutigen, die Vorzüge der Kapitalmärkte für sich zu nutzen.
 

Gregor Scheller ist Präsident des Genossenschaftsverbands Bayern (GVB).

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