Regulierung mit Gewicht

Im Kreditrisikostandardansatz (KSA) werden an vielen Stellen externe Ratingagenturen zur Beurteilung von Unternehmensbonitäten herangezogen. Dieses Vorgehen wurde vielfach kritisiert. Deshalb sehen die finalen Basel III-Regeln vor, dass der jeweilige Investor das Rating in den Risikopositionsklassen „multilaterale Entwicklungsbanken“, „Institute“ (Banken) und „gedeckte Schuldverschreibungen“ eingehend überprüft („Due Diligence“). Aus Sicht des Genossenschaftsverbands Bayern (GVB) ist es nicht vertretbar, dass mittelständische Genossenschaftsbanken mit überschaubarem Eigengeschäft („Depot A“) Expertise in diesem Bereich aufbauen sollen. Aus diesem Grund spricht sich der Verband gegen eine verpflichtende „Due Diligence“ aus.

Es gehört zu den Grundsätzen des Basel III-Regelwerks, dass alle Aktiva (Risikopositionen) einer Bank Forderungsklassen beziehungsweise Risikopositionsklassen zugeordnet werden. So existieren beispielsweise für Forderungen an Staaten, Unternehmen oder durch Immobilien besicherte Kredite jeweils eigene Klassen. Sie sind maßgeblich für das Risikogewicht und damit auch dafür, welche Mengen an Eigenkapital Banken für Kredite vorhalten müssen. Derzeit existieren gemäß Artikel 112 der Eigenkapitalverordnung CRR folgende Klassen für Risikopositionen:

a) Risikopositionen gegenüber Zentralstaaten oder Zentralbanken,

b) Risikopositionen gegenüber regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften,

c) Risikopositionen gegenüber öffentlichen Stellen,

d) Risikopositionen gegenüber multilateralen Entwicklungsbanken,

e) Risikopositionen gegenüber internationalen Organisationen,

f) Risikopositionen gegenüber Instituten (Banken),

g) Risikopositionen gegenüber Unternehmen,

h) Risikopositionen aus dem Mengengeschäft,

i) durch Immobilien besicherte Risikopositionen,

j) ausgefallene Risikopositionen,

k) mit besonders hohen Risiken verbundene Risikopositionen,

l) Risikopositionen in Form von gedeckten Schuldverschreibungen,

m) Positionen, die Verbriefungspositionen darstellen,

n) Risikopositionen gegenüber Instituten und Unternehmen mit kurzfristiger Bonitätsbeurteilung,

o) Risikopositionen in Form von Anteilen an Organismen für Gemeinsame Anlagen (OGA),

p) Beteiligungspositionen,

q) sonstige Posten.

Bisher wurde bei der Risikogewichtung von Forderungen an Banken („Institute“) ohne Rating die sogenannte „Sitzstaatenmethode“ angewendet. Bei dieser Vorgehensweise orientiert sich die Gewichtung der Kreditrisiken an der Bonitätsbeurteilung für den Staat, in dem das Institut seinen Sitz hat. An die Stelle der Sitzstaatenmethode soll nach dem Willen des Basler Ausschusses bei Banken ohne Rating ein komplexes Verfahren treten, bei dem der Investor auf Basis bestimmter Indikatoren eine eigene Risikoeinstufung vornehmen muss. Der GVB setzt sich dafür ein, externe Ratings beizubehalten und auf europäischer Ebene Forderungen innerhalb eines Sicherungsverbunds wie bisher zu behandeln.

Die finalen Basel III-Regeln sehen erstmals ein gesondertes Risikogewicht für Kredite an kleine und mittlere Unternehmen (KMU) vor. KMU-Kredite, die nicht dem Mengengeschäft zugeordnet werden können, erhalten ein Risikogewicht von 85 Prozent. Im Gegensatz zum Baseler Regelwerk gibt es auf europäischer Ebene für KMU bereits heute einen Korrekturfaktor. Dieser bezieht sich nicht auf eine einzelne Risikopositionsklasse, sondern wird nach der jeweiligen Risikogewichtung in den Klassen „Mengengeschäft“, „Unternehmen“ oder „Realkredite“ zusätzlich angewendet. So wird ein KMU-Kredit im Mengengeschäft beispielsweise mit 57 Prozent gewichtet (75 Prozent Risikogewicht „Mengengeschäft“ mal 76,19 Prozent KMU-Faktor). Der GVB setzt sich dafür ein, dass der KMU-Korrekturfaktor im europäischen Gesetzeswerk beibehalten wird. Die Chancen dafür stehen gut, da in der EU-Kommission kein politischer Wille erkennbar ist, am KMU-Korrekturfaktor zu rütteln.

Während die Standardrisikogewichtung von Beteiligungen bisher bei 100 Prozent lag, setzen die finalen Basel III-Standards diese bei 250 Prozent an. Darüber hinaus sind weitere Beteiligungskategorien vorgesehen (siehe Tabelle):

Damit würden die klassischen Beteiligungen einer bayerischen Genossenschaftsbank zukünftig einer 250-Prozent-Gewichtung unterliegen. Diese drastische Erhöhung des Risikofaktors ist aus Sicht des GVB vor allem bei langfristig angelegten, strategischen Beteiligungen wie Verbundbeteiligungen oder aufsichtsrechtlich nicht konsolidierten Tochterunternehmen nicht nachvollziehbar. Der GVB fordert deshalb, das aktuelle Risikogewicht von 100 Prozent beizubehalten. Auch aus anderen EU-Mitgliedsstaaten gibt es politische Initiativen in diese Richtung. Das gibt Anlass zur Hoffnung für eine Lösung im Sinne der Kreditgenossenschaften. Bei der europäischen Umsetzung muss außerdem darauf geachtet werden, dass die spezifischen Regeln für Beteiligungen gegenüber Mitgliedern derselben Sicherungseinrichtung erhalten bleiben.

Kreditrisiken dürfen heute dem Mengengeschäft zugeordnet werden, wenn ihr Volumen 0,2 Prozent des gesamten Standardkreditgeschäfts (Retail-Portfolio) nicht übersteigt oder sie bestimmte qualitative Kriterien erfüllen. Die finalen Basel III-Regeln sehen die Einführung der 0,2 Prozent-Grenze als alleiniges Kriterium vor. Dies würde bei kleinen Volksbanken und Raiffeisenbanken dazu führen, dass bereits Kredite im fünfstelligen Bereich nicht mehr dem Mengengeschäft zugeordnet werden könnten, wie der GVB in einer Analyse herausgefunden hat. Der GVB setzt sich deshalb besonders dafür ein, dass die Diversifizierung des Retail-Portfolios weiterhin durch qualitative Methoden und nicht allein durch das „harte“ Granularitätskriterium von 0,2 Prozent nachgewiesen werden kann. Dazu führte der GVB in den vergangenen Monaten zahlreiche Gespräche mit politischen Akteuren.

Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht setzt sich seit 1974 für die internationale Harmonisierung des Bankaufsichtsrechts ein. Die von ihm entwickelten Vorschläge stellen jedoch zuerst Empfehlungen dar, die einer weiteren nationalen Umsetzung bedürfen.

Als Reaktion auf die Finanzmarktkrise 2008 hat der Baseler Ausschuss im Jahr 2010 sehr zügig das Regelwerk Basel III veröffentlicht, das unter anderem auf die Steigerung der Eigenmittelqualität- und -quantität abzielte. Im Dezember 2017 hat der Baseler Ausschuss das Basel III-Reformpaket in einem weiteren Schritt vervollständigt und finalisiert. Die neuen Regeln konzentrieren sich insbesondere auf die Ermittlung und Gewichtung von Kreditrisiken und ihre Unterlegung mit Eigenmitteln. Hinzu kam eine Reihe von weiteren Ergänzungen, unter anderem aktualisierte Offenlegungsanforderungen im Dezember 2018 und eine Überarbeitung der im Jahr 2016 erstmals veröffentlichten Anforderungen an das Handelsbuch („Fundamental Review of the Trading Book“; FRTB) im Januar 2019.

Die Europäische Kommission hat sich gegenüber dem Baseler Ausschuss verpflichtet, die finalen Basel III-Regeln bis zum 1. Januar 2022 umzusetzen. Dafür werden die Eigenkapitalverordnung CRR II und die Eigenkapitalrichtlinie CRD V jeweils neu gefasst und als CRR III beziehungsweise CRD VI fortgeschrieben. Im Frühjahr will die EU-Kommission ihren Gesetzesvorschlag zur Umsetzung der finalen Basel III-Regeln vorlegen.

Bei der Umsetzung der finalen Basel III-Regeln kann sich die EU-Kommission entscheiden, ob Realkredite weiter gesplittet werden dürfen oder nur noch das sogenannte „Whole-Loan-Verfahren“ anzuwenden ist, bei dem der gesamte Kredit einem einzigen Risikogewicht unterliegt. Das neue Whole-Loan-Verfahren erfordert unter anderem aktuelle Marktwerte, die derzeit in der Regel nicht vorhanden sind. Der GVB setzt sich deshalb dafür ein, alternativ das Realkreditsplitting beizubehalten. Hierbei muss darauf geachtet werden, dass die Beleihungsgrenze nicht unnötig herabgesetzt wird.

Die finalen Basel III-Regeln ändern außerdem den Anwendungsbereich für privilegierungsfähige Wohnimmobilienkredite. Hierunter sollen beispielsweise nur noch Wohnbaufinanzierungen fallen, bei denen der Kreditnehmer eine natürliche Person ist, das Wohngebäude maximal vier Wohneinheiten enthält und der Hauptwohnsitz des Kreditnehmers zwingend in dem zu errichtenden Gebäude ist. Diese Anforderungen stellen nach Ansicht des GVB im Gegensatz zu den bisherigen Vorgaben eine zu starke Einschränkung dar, die klar abzulehnen ist.

Außerdem sehen die finalen Basel III-Regeln eine neue Forderungsklasse für Kredite in Erschließung und Bau vor (ADC), die mit höheren Risikogewichten belegt wird. Mit Blick auf das klassische Bauträgergeschäft hält es der GVB für ausreichend, wenn die Forderungsklasse ADC auf solche Immobilienfinanzierungen begrenzt wird, bei denen eine Verkaufsabsicht und eine von bestimmten Zahlungsströmen abhängige Finanzierung besteht, die noch nicht durch entsprechend hohe Kaufzusagen gesichert ist. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) hat Ende 2019 ein Rundschreiben zu Hochrisikopositionen veröffentlicht, das spekulative Immobilienfinanzierungen explizit ausschließt. Die Deutsche Kreditwirtschaft nahm dies zum Anlass, das Thema mit der Bankenaufsicht zu klären. Dabei werden erstmals Kriterien für spekulative Immobilienfinanzierungen definiert. Die nationalen Vorgaben müssen dabei im Einklang mit dem europäischen Recht auf Basis der finalen Basel III-Regeln stehen.

Im Kreditrisikostandardansatz fließen außerbilanzielle Geschäfte je nach Risiko bei Inanspruchnahme in die Eigenmittelunterlegung ein. Ein weit verbreitetes Beispiel hierfür sind Kreditzusagen, die jederzeit bedingungslos kündbar sind. Die finalen Basel III-Regeln sehen nun vor, dass der Kreditkonversionsfaktor für jederzeit kündbare Kreditzusagen von derzeit null auf zehn Prozent angehoben wird. Diese Erhöhung hält der GVB aus Risikosicht nicht für angemessen, da sich die Bank vertraglich jederzeit des Kreditrisikos entledigen kann. Der GVB fordert deshalb, dass zumindest jederzeit kündbare Kreditzusagen an Privatkunden sowie kleine und mittlere Unternehmen einem Konversionsfaktor von weiterhin null Prozent unterliegen.

Die finalen Basel III-Regeln sehen einen einheitlichen Standardansatz zur Messung operationeller Risiken vor. Ausgehend von der Berechnung eines Geschäftsindikators, der im Wesentlichen aus den Gewinn-und-Verlust-Daten besteht, werden die Banken sogenannten Körben („Buckets“) zugeordnet. Während Banken im Korb 1 (Geschäftsindikator kleiner als eine Milliarde Euro) keinen individuellen Verlustindikator auf Basis der historischen Schadensfalldatenbank berechnen müssen, ist dies in den Körben 2 und 3 verpflichtend. Die Berechnung des Verlustfaktors ist mit einem hohen erstmaligen und laufenden Aufwand verbunden. In ihrer Konsultation zum Jahresende 2019 hat die EU-Kommission die Frage aufgeworfen, welche Anreize geschaffen werden können, damit auch Banken in Korb 1 freiwillig einen Verlustfaktor berechnen. Der GVB setzt sich jedoch dafür ein, dass diese Banken selbst entscheiden können, ob sie einen Verlustfaktor berechnen.

Im Zusammenhang mit der Umsetzung der endgültigen Basel-III-Reformen hat die EU-Kommission in einer Konsultation Ende 2019 die Meinungen der „Interessenträger“ – also Banken, Bankenverbände und andere Finanzdienstleister sowie Bankkunden, Verbraucherverbände und Behörden – zu bestimmten Themen in den Bereichen Kreditrisiko, operationelles Risiko, Marktrisiko, Risiko einer Anpassung der Kreditbewertung, Wertpapierfinanzierungsgeschäfte sowie Output Floor eingeholt. Der Genossenschaftsverband Bayern (GVB) hat sich an dieser Konsultation beteiligt und die Positionen der bayerischen Volksbanken und Raiffeisenbanken dargelegt.

In der EU werden unter dem Titel „Fit & Proper“ zusammen mit der Umsetzung der finalen Basel III-Regeln auch einheitliche Anforderungen an die Entscheidungsträger der Institute diskutiert. Der GVB erachtet das bereits bestehende Verfahren bei der Nominierung von Vorständen und Aufsichtsräten als ausreichend. Insbesondere erscheint eine Ausweitung der Anzeige- und Prüfpflicht auf Personen mit bestimmten Schlüsselfunktionen unverhältnismäßig. Dies könnte auf nationaler Ebene zudem gegen arbeitsrechtliche Rahmenbedingungen verstoßen.

Auch Überlegungen, einzelnen Entscheidungsträgern klar eingegrenzte Verantwortungsbereiche zuzuordnen und dies gegenüber der Aufsicht zu melden, lehnt der GVB ab. Denn nach deutschem Genossenschaftsgesetz sind sowohl der Vorstand als auch der Aufsichtsrat in ihrer Gesamtheit für die Bank verantwortlich. Eine gesetzliche Definition von Zuständigkeiten würde die im Genossenschaftsgesetz vorgegebene und bewährte Gesamtverantwortung des Vorstands konterkarieren. Im Übrigen dürfte bei kleineren Instituten die geringe Größe des Vorstandsgremiums mit zwei oder drei Mitgliedern eine behördlich oder gar gesetzlich definierte Zuständigkeit als kaum praktikabel erscheinen lassen.

Im Zuge der „Fit & Proper“-Diskussion wird regelmäßig darüber nachgedacht, auch die Unternehmenskultur in die Eignungsprüfung zukünftiger Entscheidungsträger einzubeziehen. Der GVB positioniert sich an dieser Stelle klar dafür, dass sich der gesetzliche Überwachungsauftrag der Aufsichtsbehörden auf die Erfüllung gesetzlicher Anforderungen des Kandidaten wie etwa theoretische und praktische Kenntnisse sowie Leitungserfahrung beschränken sollte. Die Festlegung einer bestimmten Unternehmenskultur sollte dagegen im Ermessen der Geschäftsleitung und des Aufsichtsrats – und nicht der Aufsichtsbehörde – liegen. Auch ist nicht erkennbar, wie sich Unternehmenskultur sinnvoll überwachen und prüfen lässt.

In den Plänen der EU-Kommission für einen europäischen „Green Deal“ soll dem Finanzsektor als Treiber „grüner“ Investitionen eine wichtige Aufgabe zukommen. Da sich ein nachhaltiges Finanzwesen auf die Eigenkapitalregulierung auswirken würde, könnte dieses Thema bei der Umsetzung der finalen Basel III-Regeln in Europa eine Rolle spielen – zum Beispiel, indem beide Vorhaben bei der Neufassung der Eigenkapitalregeln CRR III und CRD VI zusammengefasst werden.

So wird beispielweise darüber nachgedacht, bestimmte „grüne“ Anleihen oder Kredite, die vorgegebene Nachhaltigkeitskriterien erfüllen, mit einer günstigeren Eigenmittelunterlegung zu fördern. Auf der anderen Seite könnten Kredite für sogenannte „braune“, klimaschädliche Investitionen mit einer höheren Eigenmittelunterlegung „bestraft“ werden. Dies käme einer politischen Instrumentalisierung der stabilitätsorientierten Regulierung gleich. Solange kein Nachweis erbracht ist, dass „grüne“ Anlagen risikoärmer sind als herkömmliche Investitionen, ist eine günstigere Eigenmittelunterlegung abzulehnen. Das Gleiche gilt für Eigenkapitalaufschläge auf „braune“, klimaschädliche Vermögenswerte. Die bayerischen Volksbanken und Raiffeisenbanken prüfen ihr Kreditengagement im Rahmen der bestehenden Risikoanalyse seit jeher auf Nachhaltigkeitsrisiken und berücksichtigen diese entsprechend angemessen.

Die EU-Kommission plant, im Frühjahr einen Gesetzentwurf zur Umsetzung der finalen Basel III-Regeln auf europäischer Ebene vorzulegen. Der GVB wird den Gesetzgebungsprozess weiterhin aktiv begleiten und die Interessen der bayerischen Volksbanken und Raiffeisenbanken vertreten. Um die Kreditgenossenschaften frühzeitig auf mögliche Veränderungen bei der Eigenmittelauslastung vorzubereiten, entwickelt der GVB derzeit auf Basis des jeweils aktuellen Stands in der Gesetzgebung ein Rechentool. „Profil“ wird die Anwendung in einer der nächsten Ausgaben vorstellen. Weitergehende Informationen erhalten die bayerischen Volksbanken und Raiffeisenbanken außerdem per Rundschreiben sowie im Mitgliederbereich der GVB-Webseite.
 

Katrin Giersch ist Referentin für Bankaufsichtsrecht beim Genossenschaftsverband Bayern.

Stephanie Hermannstädter ist Referentin für Bankaufsichtsrecht beim Genossenschaftsverband Bayern.

• Informationen zum Bankaufsichtsrecht und zur Eigenkapitalregulierung im Mitgliederbereich der GVB-Webseite