Die Risiken für die Landwirtschaft werden steigen

• Was ist der „Europäische grüne Deal“ (Green Deal) und wo betrifft er die Landwirtschaft?
• Welche Forderungen stellt der Green Deal an die Landwirtschaft?
• Wie soll der Green Deal umgesetzt werden?
• Welche Effekte auf die Landwirtschaft sind durch den Green Deal zu erwarten?
• Wie kann die Landwirtschaft den Green Deal umsetzen?
• Welche Kosten kommen auf die Landwirtschaft zu, um den Green Deal umzusetzen?
• Bietet der Green Deal für die Landwirtschaft auch Potenziale, zum Beispiel im Öko-Landbau?
• Vor welche Herausforderungen stellt der Green Deal die Landwirtschaft?
• Welche Möglichkeiten gibt es, die Kosten für die Landwirtschaft abzufedern?
• Wie beeinflusst der Green Deal die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Landwirtschaft?
• Wie ist der Green Deal vor dem Hintergrund der Nahrungsmittelknappheit infolge des Ukraine-Kriegs zu bewerten?

Der „Europäische Green Deal“ ist eine Dachstrategie der Europäischen Union mit dem Ziel, bis 2050 die Klimaneutralität zu erreichen. Als Zwischenziel sollen bis zum Jahr 2030 die Treibhausgasemissionen im Vergleich zu 1990 um bis zu 55 Prozent reduziert werden. Von den insgesamt acht Themenfeldern des Green Deal sind für die Agrar- und Ernährungswirtschaft die sogenannte „Farm to Fork-Strategie“ und die „Biodiversitäts-Strategie“ besonders relevant.

Konkret werden von der EU-Kommission zwei pauschale Reduktionsziele genannt: Erstens die Minderung von Nährstoffverlusten um mindestens 50 Prozent bei gleichzeitiger Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit und zweitens die Reduktion des Einsatzes von Düngemitteln um mindestens 20 Prozent und von chemischen Pflanzenschutzmitteln um mindestens 50 Prozent. Weiter wird die Ausdehnung der ökologischen Bewirtschaftung auf 25 Prozent der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche gefordert. Zudem sollen Maßnahmen ergriffen werden, um den Verlust von pflanzenbestäubenden Insekten aufzuhalten beziehungsweise umzukehren. Das fällt auch unter die Biodiversitätsziele. Die genannten Zielforderungen sollen bis zum Jahr 2030 umgesetzt werden.

Bei der Umsetzung soll ein ganzer Strauß an Maßnahmen helfen. Zentrales Instrument ist die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP). Die Ziele des Green Deal sollen in vollem Umfang in die nationalen GAP-Strategiepläne für die Landwirtschaft bis 2027 einfließen. Zur Minderung der Treibhausgasemissionen ist der Emissionshandel auszubauen und eine effektive CO2-Bepreisung in der gesamten Wirtschaft vorgesehen. Für den Agrarsektor erwartet die Kommission mehr Aufforstung, Kohlenstoffspeicherung im Boden, Biogaserzeugung und Solarpaneele.

Außerdem will die Kommission ein Aktionsprogramm für ein integriertes Nährstoffmanagement vorstellen, mit dem es bis 2030 gelingen soll, das Düngemittel-Reduktionsziel zu erreichen. So sind darin Vorgaben für bestimmte Regionen, zum Beispiel die Ausweisung von mehr Schutzgebieten, oder aber die Förderprämien für die ökologische Wirtschaftsweise zu erwarten.

Zur Reduktion des Pflanzenschutz- und Düngemitteleinsatzes greift bereits ein Maßnahmenbündel des Ordnungsrechts, wie zum Beispiel die Düngeverordnung oder gesetzlich festgelegte Höchstmengen für Pflanzenschutzmittel. Daneben bestehen die Richtlinie über die nachhaltige Verwendung von Pflanzenschutzmitteln, die Bestimmungen über den integrierten Pflanzenschutz sowie die Förderung bestimmter Landbewirtschaftungsmethoden im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik. Deutlich weitergehende Maßnahmen werden im deutschen „Aktionsprogramm Insektenschutz“ angekündigt, nämlich erstens ein Verbot von Glyphosat, zweitens ein Anwendungsverbot von Herbiziden und biodiversitätsschädigenden Insektiziden in Schutzgebieten und drittens erweiterte Gewässerschutzstreifen.

Mit der Proklamierung von griffigen Zielvorgaben wie „25 Prozent Ökofläche“ oder „50 Prozent weniger Pflanzenschutzmitteleinsatz“ will die EU-Kommission zunächst einmal öffentliche Aufmerksamkeit erzeugen. Dadurch sollen die Landwirtschaft und die Akteure in der Lebensmittelkette in die Pflicht genommen werden, einen Beitrag zur Verwirklichung einer nachhaltigen Lebensmittelkette von sich aus zu leisten. Die EU-Kommission erwartet, dass sich die Landwirtschaft und mit ihr die gesamte Wertschöpfungskette sehr konkret mit den Konsequenzen des Green Deal auseinandersetzt.

Die Reduktionsstrategien und Bewirtschaftungsänderungen werden zu veränderten Produktionsintensitäten, Flächennutzungen und damit Produktionsmengen und Verwendungszwecken bei wichtigen Agrarrohstoffen in pflanzlichen und tierischen Wertschöpfungsketten führen. Aber auch der globale Agrarrohstoffhandel, die Substitutionsmöglichkeiten, der Einfluss der Politik auf internationale Handelsverträge, Subventionen und Umweltgesetzgebung sind betroffen. Gerade auch wegen der komplexen Wechselwirkungen innerhalb der nationalen und internationalen Agrar- und Ernährungswirtschaft werden die Prognosen über die zukünftige Versorgung und Produktionskosten unsicherer. Die Entscheidungsrisiken für die Landwirtschaft werden zunehmen.

Die Beantwortung dieser wichtigen Fragen fällt nicht leicht. In unserer Untersuchung haben wir umfangreiche Berechnungen und Ausführungen zu den komplexen Wirkungszusammenhängen und betrieblichen Entscheidungszwängen gemacht. Es gibt verschiedene Ansätze:

• Zur Minderung negativer Umwelteffekte in der Tierhaltung kann bei der Fütterung die Verwendung von ressourceneffizienten Futterkomponenten und eine Erhöhung der Nährstoffverwertung beitragen. Ob „heimische“ Leguminosen, die ja gleiche Leistungen und Futterkosten wie Soja oder Raps liefern, weiter vermehrt den Weg in die Futterrationen finden, ist eine Frage der einzelbetrieblichen Wirtschaftlichkeit.
• Durch eine stickstoffoptimierte Fütterung von Milchkühen und Mastschweinen könnte der Stickstoffgehalt des flüssigen Wirtschaftsdüngers abgesenkt werden. Verbunden mit einer Umstellung der Ausbringungstechnik auf das Schleppschuhverfahren bei Grünland und unbestelltem Ackerland sowie einer direkten Einarbeitung oder Injektion auf bestelltem Ackerland könnten die Stickstoffverluste reduziert werden.
• Auf Grünland könnte der Stickstoffeinsatz reduziert werden. Eine Reduktion der Düngung erzeugt in etwa proportionale Ertragsrückgänge; es müssten also andere Rohstoffe zum Ausgleich sinkender Erträge genutzt werden. Mit sinkender Stickstoffdüngung steigt dagegen die Pflanzenvielfalt an, wodurch ein Beitrag zur Biodiversität geleistet werden könnte. Allerdings ist die Stickstoffdüngung essenziell für die Steuerung des Massenertrags.
• Im Ackerbau bieten grundsätzlich die teilflächenspezifische Bewirtschaftung („Precision Farming“), die mechanische Unkrautbekämpfung und pauschale Reduktionen sowie die Fruchtfolgegestaltung ein Potenzial zur Einsparung von Düngemitteln und Pflanzenschutzmitteln.
• Beim sogenannten „Precision Farming“ unter Verwendung von Informationen aus Ertragskarten, von Sensoren und von Satelliten sowie Kombinationen dieser Erkenntnisse (Karte + Sensor und Karte + Satellit = MapOverlay) könnte der Einsatz von Düngemitteln und Pflanzenschutzmitteln unter Berücksichtigung des Ertragspotenzials beziehungsweise des Pflanzenbedarfs innerhalb einer landwirtschaftlichen Fläche gezielt angepasst werden. Die Einsparungen könnten jeweils ohne Ertragsverluste erreicht werden. Neben teilflächenspezifischer Bewirtschaftung könnten moderate Extensivierungen genutzt werden. Sie führen häufig kaum zu Ertragseffekten. Bei stärkeren Extensivierungen sind dagegen Mindererträge und Deckungsbeitragsverluste zu beobachten.
• Zur Reduktion von Unkräutern im konventionellen Ackerbau können neben Herbiziden auch mechanische Verfahren genutzt werden. Als Kombination beider Systeme kommt vor allem die Bandspritze infrage. Hierbei wird zwischen Kulturreihen gehackt und die Pflanzenreihen chemisch behandelt. Die zusätzlichen Verfahrenskosten für die Bandspritzung werden allerdings nur teilweise durch die Einsparungen bei Pflanzenschutzmitteln gedeckt.
• Im Bereich der Fruchtfolge ist insbesondere der hohe Anteil an Wintergetreide negativ zu bewerten, da diese in Selbstfolge geringere Erträge sowie geringere Düngemittel- und Pflanzenschutzmittel-Effizienzen aufweisen. Da Wintergerste aktuell zu etwa 80 Prozent nach anderen Getreidesorten angebaut wird, würde der komplette Verzicht auf Gerste nach Halmfrüchten zu einer Einsparung von Stickstoffdünger und einer Reduktion der Pflanzenschutzmittel-Intensität führen.
• Bei Obst und Gemüse fällt vor allen Dingen der hohe Einsatz von Pflanzenschutzmitteln auf. Hier scheint trotz der geringen Anbaufläche ein erhebliches Einsparpotenzial zu liegen. Bei genauerer Betrachtung relativiert sich diese Einschätzung jedoch. Da bei Obst und Gemüse hohe Anforderungen an die (optische) Qualität der Produkte gestellt werden, sind neben Ertragseinbußen auch Verminderungen der Qualität ökonomisch äußert relevant. Ein Verzicht auf Pflanzenschutzmittel würde erhebliche ökonomische Kosten und Risiken für die vermarktungsfähigen Waren haben. Hier wird man kaum verzichten können.

Wir haben ausführlich in unserer Studie gezeigt, dass grundsätzlich die Zielvorgaben der Farm to Fork-Strategie durch agronomische und organisatorische Maßnahmen und Anpassungen des Managements in der Tier- und Pflanzenproduktion erreicht werden können. Aber zu welchem Preis?

Ein verminderter Aufwand an ertragssteigernden Faktoren wie Dünge- und Pflanzenschutzmitteln führt zunächst zu fallenden variablen Kosten. Wir zeigen allerdings, dass die damit verbundene Verminderung der Naturalerträge und der Einschränkung der Flächennutzung (Stichwort Biodiversität) insgesamt zu sinkenden Deckungsbeiträgen und einem Rückgang der Produktionsmenge um etwa zehn Prozent führen. Das erhöhte Anbaurisiko und die Gefahr größerer Ertragsinstabilitäten durch den Verzicht ertragsstabilisierender Pflanzenschutzmittel sind dabei noch nicht berücksichtigt.

Eine Umsetzung kann nur gelingen, wenn flächendeckend der Einsatz innovativer Agrartechnik und moderner Produktionsverfahren zum Zuge kommt, wie etwa Precision Farming oder moderne Pflanzenschutz- und Düngemittel-Ausbringungstechnik (Stichwort Bandspritzverfahren). Um Nährstoffverluste zu reduzieren und Pflanzenschutzmittel bedarfsgerecht anzuwenden, bedarf es nach unseren Berechnungen eines zusätzlichen Investitionsbedarfs von über drei Milliarden Euro. Allerdings erhöht sich das Betriebsrisiko mit diesen zusätzlichen Investitionen durch die langfristige Bindung von Betriebsvermögen, das insbesondere von kleinen Betrieben durch Kooperationen oder eine Auslagerung dieser Arbeiten verringert werden müsste.

Ob sich mit einer Ausdehnung der ökologischen Landwirtschaft ein größeres Erlöspotenzial ableiten lässt, hängt von mehreren Bedingungen ab. Auch bei einem bisher stetig wachsenden Markt für Bio-Produkte besteht grundsätzlich die Gefahr, dass die Ausdehnung der Angebotsmenge auf 25 Prozent der Ökofläche zu einer strukturellen Überversorgung führen kann. Die Folge sind sinkende Preise für ökologische Erzeugnisse. In diesem Fall hätten ökologisch wirtschaftende Betriebe aufgrund höherer Stückkosten Wettbewerbsnachteile, auch weil die ökologischen Erzeugnisse kaum auf ausländischen Märkten abgesetzt werden können.

Um das 25 Prozent-Ziel zu erreichen, müsste unter diesen Bedingungen die Förderung für die ökologische Landwirtschaft erheblich erhöht werden. Umgekehrt kann angenommen werden, dass Skaleneffekte die Kosten auf nachgelagerten Stufen der Wertschöpfungskette senken und somit auch die Endkundenpreise reduzieren. Die hierdurch erhöhte Nachfrage könnte die wirtschaftliche Situation von ökologischen Betrieben verbessern und eine Reduktion der Subventionen für ökologische Landwirtschaft ermöglichen. Eine abschließende Einordung ist zu diesem Zeitpunkt jedoch nicht möglich.

Die Farm to Fork-Strategie stellt die landwirtschaftlichen Betriebe vor vielfältige Herausforderungen. Diese haben wir ausführlich in unserer Untersuchung dargestellt und bewertet. Es zeigt sich, dass betriebliche Anpassungsentscheidungen immer auch mit Spannungen belastet sind.

Nehmen wir zum Beispiel die gewünschte Ausweitung der Fruchtfolge. Sie bringt im Hinblick auf die Ressourceneffizienz einzelner Kulturpflanzen und die Biodiversität große Vorteile und sie würde auch die Wirtschaftlichkeit des aktuell dominierenden Wintergetreides erhöhen. Dafür müsste jedoch der Anbau ökonomisch unattraktiver Pflanzen wie zum Beispiel Leguminosen verstärkt und der Anbauumfang des monetär besonders attraktiven Wintergetreides reduziert werden. Diese Entscheidung würde im Durchschnitt zu geringeren Deckungsbeiträgen führen. Man kann sich leicht vorstellen, dass Landwirte dann nur einen geringen ökonomischen Anreiz zur Umsetzung der Maßnahmen verspüren.

Gehen wir ein Stück weiter in der Wertschöpfungskette in Richtung Verarbeitung. Der Einsatz von Stickstoff-Düngemitteln im Getreidebau dient dazu, den Rohproteingehalt im Getreide zu sichern. Für die Qualitätsbeurteilung der Backeigenschaften von Weizen ist nicht nur der Rohproteingehalt maßgebend, sondern es sind auch bestimmte Proteinfraktionen. Durch eine Sortenwahl können die geforderten Backeigenschaften bei deutlich geringeren Rohproteingehalten erzielt werden. Dadurch sind reduzierte Stickstoffdüngung und geringere Stickstoffüberschüsse in der Weizenproduktion möglich. Allerdings müssten dann Qualitätsweizensorten angebaut werden, die bei geringerem Rohproteingehalt dennoch gute Backeigenschaften mit sich bringen. Da das nicht alle auf dem Markt befindlichen Sorten leisten können, würde sich das Sortenspektrum für die Landwirte erheblich einschränken.

Die Wege, wie die Ziele der Farm to Fork-Strategie erreicht werden sollen, sind bisher eher vage formuliert. So verweist die EU-Kommission auf den Aufbau innovativer Wertschöpfungsketten und auf innovative Lebens- und Futtermittelerzeugnisse. Allerdings erscheinen bahnbrechende, flächendeckende Innovationen aufgrund des relativ kleinen Zeithorizonts von weniger als zehn Jahren bis zum Jahr 2030 wenig realistisch.

Da wenig einzelbetriebliche ökonomisch begründete Anreize für ein Umsteuern vorliegen, erscheinen weitere Umstellungsförderungen angezeigt. Für die Verteilung der dabei entstehenden Lasten ist entscheidend, woher die Mittel stammen. Wenn diese aus Umschichtungen innerhalb des bestehenden Agrarhaushalts stammen und der Agrarhaushalt konstant bleibt, erhalten die Landwirte an anderen Stellen entsprechend weniger Mittel und die Lasten verbleiben bei der Landwirtschaft. Würde der Agrarhaushalt ausgeweitet werden oder würde zum Beispiel eine Konsumsteuer (Mehrwertsteuer) auf bestimmte Agrarprodukte erhoben und zur Finanzierung der Förderung verwendet, dann trügen die Verbraucher die Kosten.

Auch hier sind die Wirkungszusammenhänge komplex. Deutschland ist ja nicht nur ein bedeutender Produzent von Agrargütern, sondern auch ein wichtiger Im- und Exporteur. Derzeit werden für unsere Lebensmittelversorgung Agrarrohstoffe und Lebensmittelerzeugnisse importiert, die netto einer Anbaufläche von knapp sieben Millionen Hektar entsprechen. Es spricht vieles dafür, dass die Umsetzung der Maßnahmen zu einem Rückgang der inländischen Produktion führen wird. Bei gleichbleibendem Lebensmittelkonsum ergäbe sich dann ein steigender Importbedarf. Im globalen Kontext gesehen würde Deutschland damit zur Gefahr direkter und indirekter Landnutzungsänderungen in anderen Ländern beitragen. Es käme zu einem Export von Umweltproblemen.

Ein vermindertes oder zunehmend schwankendes Angebot konventioneller Produkte kann auch zu abnehmender Kapazitätsauslastung in der Weiterverarbeitung führen. Sinkende Skaleneffekte führen zu einer Erhöhung der Durchschnittskosten und damit zu Wettbewerbsnachteilen.

Die wirtschaftlichen Folgen des Ukraine-Kriegs zeigen zum einen sehr deutlich, wie wichtig die Lebensmittelproduktion generell ist. Zum anderen führt sie uns auch die Bedeutung einer gesicherten inländischen Produktion von Agrarrohstoffen vor Augen. Die steigenden Lebensmittelpreise haben zur Folge, dass Verbraucherinnen und Verbraucher ihr Einkaufsverhalten schnell ändern und günstiger einkaufen wollen, nach dem Motto „lieber billig als Bio“. Auf der Produzentenseite haben steigende Betriebsmittelpreise in den letzten Monaten zu Anpassungsstrategien beim Einsatz von Betriebsmitteln geführt. Nicht in dieser Ernteperiode, aber bei zukünftigen Anbauplanungen werden sicherlich erweiterte Fruchtfolgen zu einer moderaten Substitution von Mineraldünger führen. Das ist eine Folgewirkung, die sich erst im Zeitablauf ergeben wird, vorausgesetzt die Produktionskosten bleiben hoch und die aktuellen Preisrelationen in Erinnerung.